宋晓梧：面临多重挑战的“十四五”社保制度（特别是养老保险个人账户无论是搞实账积累还是搞名义账户，都不能扩大，而应适当缩小！）

Original 宋晓梧网易财经智库 2022-09-03

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作者|宋晓梧（中国经济体制改革研究会原会长、学术委员会主席）

改革开放以来，我国发生了三重基础性转变：从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、从农业社会向工业服务业社会转变、从年轻人口结构向老龄人口结构转变。在这三重急剧转变造成的错综复杂的发展过程中，我国不仅保持了社会的总体稳定，还创造了举世瞩目的经济增长奇迹，这其中社会保障制度体系建设发挥了不可替代的重要作用，功不可没。

一是适应社会主义市场经济的社会保障体系框架基本建立。经过40多年的改革发展，我国社会保障制度实现了根本转型，全新的体系框架基本建立，形成了以国家立法实施的社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置为基础，以城乡基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的多层次社会保障体系。

二是构建了世界上最大的社会保障网络。据统计，截至2018年底，我国参加基本养老保险达到94293万人参加失业保险19643万人，参加工伤保险23874万人，参加基本医疗保险达到134452万人，实施门诊和住院救助3824.59万人次。居民最低生活保障享有人数，城市为1007.0万人、农村为3519.1万人。社会保险基金总体运行良好

三是社会保障法律法规体系逐步建立。改革开放以来，与社会主义市场经济体制相适应的社会保障法律法规体系逐步建立并不断完善。目前，我国已经形成以《中华人民共和国宪法》为根本大法，以《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国军人保险法》等为主干，以相关法律法规为配套，以相关部门规章为补充的社会保障法律法规体系，以立法形式总结和巩固了社会保障制度改革经验。

四是管理经办服务体系不断完善，管理服务能力和水平不断提升。构建覆盖十三亿人口的社会保障网络，必须建设一支合格的社会保障经办服务机构。经过40年来的发展，从中央到地方已经建立了一支经得起考验的社会保障经办管理队伍。以计算机网络终端、手机移动APP、微信、自助机等信息化经办手段和方式，构建了高效便捷安全的社保经办网络体系，全国统一的社会保险公共服务平台建设正在有序推进。

改革开放以来，我国社会保障体系建设取得了历史性、里程碑式的进展应当充分肯定。同时也应看到，面临百年未有之大变局，“十四五”时期我国社会保障制度建设面临着诸多严峻的挑战。

一是人口老龄化对社会保障的压力日益增大。截止2018年末，中国60 岁以上的老年人口高达2.49亿，占总人口的17.9%。65岁以上人口占总人口的11.4%。15岁及以下人口只有2.38亿，低于老龄人口。城镇职工养老保险制度抚养比已从“十三五”初期的2.87:1，下降至2019年底的2.53:1。人口老龄化对养老保险、医疗保险以及相关社会保障的收支平衡构成极大压力。

二是社会保障的公平性有待提高。社会保障水平在不同群体之间、地区之间、城乡之间还存在不合理的差距。相关统计资料显示，在22个欧洲国家中，经过社会保障和福利制度的调节，收入差距的基尼系数平均降幅在40%左右。相比之下，中国社会保障和福利制度的调节力度有限，初次分配的基尼系数仅仅下降了12.3%。在一次分配差距过大的背景下，我国社会保障的共济性和再分配功能明显不足。一个突出的问题是职工基本养老保险连续多年调整费率与提高发放标准，统筹账户占比下降，同时个人账户记账利率由2-3%上调至6%以上，更进一步带来了再分配效应下降。

三是多层次社会保障体系亟待健全。目前我国基本社会保险发展相对较快，补充保险、商业保险发展滞后。基本养老保险和基本医疗保险“一支独大”，企业年金、补充医疗保险等发展缓慢，政府负担压力巨大。2019年底，参加企业年金的人员2548万人，仅占全国企业职工基本养老保险参保人数的6.7%。2019年底，领取企业年金的人员约180万人，仅占企业离退休人员的1.7%。个人税收递延型养老保险自2018年试点以来，累计承保仅5万件左右。税收优惠健康保险政策自2016年开始实施，至今保单不足50万件。

四是经济转型对社会保障的新挑战。经过30多年的经济高速增长，近年来我国经济由高速发展转向高质量发展。为适应这一经济转型过程中企业，尤其是中小企业发展的需要，借鉴发达国家的经验，我国连续几年降低企业社会保险缴费率，并加大失业保险金支持职工转岗培训及扩大就业的力度。今年为应对新冠病毒疫情，国家又进一步减少了包括社保费率在内的各种税费。如何发挥好社会保障平抑经济波动的功能，同时又兼顾中长期收支平衡，是社会保障体系建设面临的新问题。

五是社会保障还不适应新形势下就业方式多样化和市场化的需要。突出表现是目前的平台经济下的从业人员，如“快递哥”、“呼叫妹”、“滴滴司机”等这些无雇主、无劳动合同、无固定劳动时间和劳动场所、收入不稳定的从业人员，无法适应按照“单位+职工”模式建立的工伤保险、失业保险等要求，大多数从业者被排斥在工伤保险和失业保险等保障之外，这些最需要防范和化解工伤和失业风险的群体，难以得到社会保障“保护伞”的保护。

面对上述压力和挑战，我国社会保障制度要按照十九大报告提出的“兜底线、织密网、建机制的要求”，建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。具体到“十四五”时期，建议侧重在以下方面深化改革：

一是提高基本社会保障制度的共济性。在改革开放初期，针对平均主义盛行的社会背景，曾经提出要把一次分配的效率原则引入二次分配。经过40年的改革开放，我国的社会经济生活已经发生了巨大变化，在创造了高速经济发展奇迹的同时，逐步积累了许多问题，其中突出的是收入分配差距过大。在这种情况下，“十四五”以及今后一个时期的社会保障制度改革，应突出强调并提高其公平性、共济性，以平抑一次分配的差距，实现共享发展。要加快实施职工基本养老保险全国统筹，平衡各地畸轻畸重的养老保险负担和待遇水平，促进全国人力资源的合理流动。划转国有资本补充职工基本养老保险基金的工作，也应在职工基本养老保险全国统筹的基础上开展。同时，要加快机关事业单位养老保险制度的落实落地，推动机关事业单位养老保险制度和企业职工基本养老保险制度的统一，彻底解决 “双轨制”“待遇差”的矛盾。对于城乡之间以及不同人群之间的社保待遇差别，应视经济社会的发展情况，逐步加以缩小。针对当前社保改革的理论争论，这里特别强调一点，职工基本养老保险的个人账户无论是搞实账积累还是搞名义账户，都不能扩大，而应适当缩小，以增大这一制度的社会共济性，发挥二次分配平抑一次分配差距的作用。

二是进一步完善多层次社会保障体系。目前我国的社会保障制度尚不完备，如参加养老保险人员因病、非因公丧失劳动能力或死亡的，按照社会保险法要求，应从基本养老保险基金中支付抚恤金或遗属待遇等，但目前尚无具体的政策和制度安排，制度处于空白。各地区和单位各自按照单位情况安排，仍然处于单位保障阶段。迫切需要建立公平的参加基本养老保险人员的遗属待遇和丧葬补助金制度；再如多层次制度体系不健全，基本保障一支独大，补充保险存在制度缺陷，保障人群和程度不足，一方面导致政府财政压力越来越大，另一方面，保障水平不高。迫切需要出台更加优惠的税收等政策，加快多层次社会保障体系建设。此外，要适应新业态经济发展需要，建立适应各类从业人员的社会保障制度。当前迫切需要打破传统的工伤保险、失业保险等以是否签订“劳动合同”为前提的参保约束，为越来越多的快递哥、呼叫妹、滴滴司机等建立职业伤害保障，及失业保险制度等，切实保障新业态从业人员的社会保障权益。此外，酝酿多年的分步推迟退休年龄的措施，应当在“十四五”期间正式启动。

三是重视和加大对儿童的社会保障和社会福利制度建设。面对汹涌而来的银发浪潮，一方面要重视老年康养体系的建设，另一方面要高度重视儿童社保福利制度的建设。我国社保制度改革曾长期作为国有企业改革的配套措施，因而儿童社保福利制度建设相对薄弱。近年来随着经济与社会统筹发展，这方面的工作有所加强，但还远远不够。针对当前城乡家庭结构转变、生育政策调整和城乡区域间人口流动性加剧的情况，国家的社会保障和社会福利制度要向儿童适当倾斜。“十四五时期”应较大幅度增加政府投入，建立儿童津贴，完善大病救助并规范管理体系并鼓励社会和慈善参与，落实家庭责任。重点需要关注的是留守儿童、随迁儿童和城市低收入儿童。

四是加强社会保障的治理体系和治理能力建设。建议在全面总结《社会保险法》实施十年的基础上，将社会保障立法纳入“十四五”全国人大重要议事议程，进一步推进社会保障法制建设。在社会保障各项目的实施方面，各部委和地方政府按照各自职责具体实施，打破部门之间互相扯皮、重复建设、资源浪费等问题。建议“十四五”时期成立社会保障部际协调委员会（小组）由国务院主要负责同志担任领导，统筹协调人社部管理的养老保险、工伤保险、失业保险等，国家医保局管理的医疗保险、生育保险及长护险，民政部管理的社会福利、社会救助，卫健委管理的大病保障等纳入国家社会保障局等，解决社会保障管理运行中的“多龙治水”，不断提高人民群众的社会保障安全感、获得感和幸福感，为全面小康社会奠定社会保障基础。

五是适应新技术发展需要优化社保经办服务体系。要广泛应用大数据、云计算、互联网和区块链等技术，建立方便、快捷、安全、高效的社会保障经办管理服务网络体系，尽可能方便企业法人和参保人员进行参保登记、缴费、查询，领取待遇等各项服务，改变传统的大厅式、柜员制、面对面的服务模式。利用现代网络技术，提高社会保障缴费、发放以及资金保值增值等各类业务的透明度，以便于参保人员及社会各界对社会保障事业的监督。

在一个拥有14亿人口的泱泱大国，实现保障项目齐全、人人享有基本保障、待遇水平适度、基金安全可持续的全民覆盖的社会保障体系，是我党为人民谋福利谋幸福的重要内涵，是前无古人的伟大壮举，意义重大，任务艰巨。

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